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Detrás de las noticias cotidianas, silenciosamente sigue el proceso de aprobación
del Presupuesto para el 2007. Esta decisión es importante, en la medida que refleja
las verdaderas intenciones de cambio existentes en quienes gobiernan el país. Por
ello, importa analizar la parte presupuestal asignada a educación.
Queremos responder a preguntas como estas: ¿Quién decide realmente sobre los
recursos para educación: el Ministerio de Educación (MED) o el Ministerio de
Economía y Finanzas? ¿Hay cambios significativos en la propuesta de Presupuesto
2007 para educación? ¿La propuesta del Ejecutivo se hace con criterio de
descentralización y articulada al Proyecto Educativo Nacional? ¿Qué significa un
presupuesto por resultados en el sector?
EL MEF POR ENCIMA DE LAS DECISIONES DEL MED
Lo que está en la mesa de discusión no es la propuesta de los técnicos del MED,
sino la propuesta agregada de la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP)
del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). En consecuencia, mal que bien el
MED sólo puede “defender” el presupuesto de la sede central, UGEL de Lima
Metropolitana1, universidades y otras instituciones del Sector, monto que no llega ni
al 20% del presupuesto asignado a Educación.
Ante tal argumento la capacidad negociadora del MED se reduce a su mínima
expresión, en tanto que sus funciones en lo presupuestal y administrativo tienden a
ser responsabilidad de los Gobiernos Regionales, dejando para la sede central la
responsabilidad en los aspectos técnico pedagógicos y normativos de la política
educativa nacional.
INSTITUTO DE PEDAGOGIA POPULAR
El foco de la discusión esta centrado en las prioridades de la coyuntura, en donde la
educación lleva las de perder, en la medida que la rentabilidad política es de corto
plazo. Lo único que genera expectativa son las obras concretas, sin embargo la
educación, por lo general, proporciona éxitos en el mediano y largo plazo, en
consecuencia, es rentable al inicio de un gobierno o como “promesa electoral” y no
al final cuando los gobiernos ven esquivas las preferencias populares. Es por ese
motivo dice que el “ciclo político” siempre ha sido pernicioso para la educación. A
partir de esta consideración, es posible afirmar que los anuncios gubernamentales
de políticas educativas centradas en la municipalización de la educación y la
evaluación docente, buscan efectos inmediatos en la población que fortalezcan la
popularidad del régimen.
DISTRIBUCIÓN PRESUPUESTAL PREVISTA
El proyecto de presupuesto expuesto por el Ing. Chang ante la comisión respectiva
en el Congreso de la República pretende, de alguna manera, considerar las
medidas de política expuestas por el presidente García, las precisiones aludidas por
el Premier Del Castillo, y las decisiones de tipo técnico elaboradas por el MED en la
perspectiva de implementar las medidas planteadas por iniciativa presidencial. Sin
embargo la novedad radica en el nuevo enfoque por resultados, que exige al sector
la consecución de logros concretos que justifiquen la asignación de recursos.
La exposición se inicia estableciendo diferencias entre el presupuesto aprobado
para el 2006 y el asignado para el 2007 en cual será 9.7% mayor, teniendo en
cuenta que las comparaciones son sólo a nivel de PIA, lo correcto sería comparar la
proyección pasiva del la ejecución presupuestal del 2006 versus lo asignado para el
2007. De otro lado, el presupuesto de educación sigue siendo menos importante, en
términos porcentuales (17.1%) que el servicio de la deuda (18.6%).
El logro de la meta de participación del Gasto Público en Educación respecto del
Producto Bruto Interno plasmada en el Acuerdo Nacional, esta aún ausente de las
pretensiones presupuéstales para el 2007.
Tal como lo demuestran las cifras, las proyecciones mas optimistas nos permitirían
llegar, en el mejor de los casos, el 3.3% del PBI, cifra muy lejana a la meta del 6%
prevista por el Foro Acuerdo Nacional, por el Consejo Nacional de Educación y la
misma Ley General de Educación.
Otro aspecto importante a resaltar, tal como lo dijimos líneas atrás, es la importancia
de los gobiernos regionales en la puesta en marcha de las políticas educativas
nacionales ya que éstos en conjunto manejan el 60% del presupuesto asignado a
educación, esto significa que si en el transcurso del año 2007 se descentraliza la
educación hacia la región de Lima Metropolitana el Ministerio de Educación quedaría
con el manejo de tan sólo el 7% del presupuesto de la Función Educación y Cultura,
y el Sector de Gobiernos Regionales el con 74% del mismo, lo cual obligará a una
mayor coordinación entre el Sector de Gobiernos Regionales3 y el Sector
Educación4, de allí la necesidad de sintonizarse con la visión y los objetivos
estratégicos del Proyecto Educativo Nacional (PEN) y los Proyectos Educativos
Regionales (PER).
En lo que se refiere a Universidades Públicas (17%) y Organismos Públicos
Descentralizados5 dependientes del Sector Educación éstos mantienen su
participación histórica.
La estructura del presupuesto asignado a educación según grupo genérico de gasto
y clasificación económica no muestra mayores diferencias respecto a periodos
anteriores. El 94.6% se destinará a gastos corrientes y el 5.4% a gastos de capital.
Dentro de los gastos operativos el mayor peso se concentra en el pago de planillas
de docentes y administrativos, activos, cesantes y jubilados (70.1%), también se ha
previsto S/. 180 millones para aumentos de remuneraciones.
Hay que destacar la mayor asignación para bienes y servicios e inversiones con que
cuentan los Organismos Públicos Descentralizados del Sector.
Un análisis particular merece el presupuesto asignado al Pliego Ministerio de
Educación6, particularmente los recursos que serán gestionados centralmente.
Como consecuencia de las medidas de política previstas por la actual administración
para el 2007, como la puesta en marcha de los programas de alfabetización e
infraestructura, el presupuesto a gestionar centralmente se incrementará en un
56.1%.
Lo anterior significa mayores recursos para la Unidad Ejecutora 026 (Educación
Básica para todos) y la creación del dos más, con lo cual el MED manejará en total
ocho (8) unidades ejecutoras.
Hay que resaltar, también, la drástica reducción de los recursos para la Unidad
Ejecutora 028 (ex MECEP BID), en la medida que este trabajara en el 2007 sólo con
recursos del tesoro público, y el programa Huascarán, del cual se especula sufrirá
un fuerte proceso de reestructuración.
Podemos apreciar también el aumento de recursos para el Programa de Educación
en Áreas Rurales (PEAR), a pesar que desde su puesta en marcha ha observado
serias dificultades en su gestión, en tanto que desde su inicio no ha sido capaz de
ejecutar los recursos asignados a sus diversos componentes.
IMPULSO A LA DESCENTRALIZACIÓN CON UN PRESUPUESTO CENTRALISTA
Una debilidad de la formulación presupuestal propuesta por el ejecutivo7, en general
y la del MED, en particular, es el retroceso sufrido en términos de descentralización,
en tanto que la solicitud de mayores recursos será para el manejo centralizado de la
política educativa, lo cual es evidencia de la falta de articulación de la política
educativa nacional con las necesidades y demandas educacionales de las regiones.
La solicitud de mayores recursos a los asignados para el 2007 demuestra la
necesidad de parte del MED de tomar la iniciativa en lo que a política educativa se
refiere. La demanda adicional del presupuesto para el Sector Educación implica S/.
1,265.1 Millones para atender las iniciativas planteadas en el mensaje presidencial y
reiterado por el premier y el titular del pliego. Este monto sumado al presupuesto
asignado como tope por el MEF da como resultado S/. 11,830.8 millones.
Sin embargo los mayores recursos ponen en entredicho cualquier iniciativa regional
de política educativa, más aún en pleno proceso de construcción de los Proyectos
Educativos Regionales, en tanto que de ser atendida la demanda adicional esta
sería manejada centralmente, es decir, según el bien entender y parecer de los
planificadores del MED, a contrapelo de la descentralización del sistema educativo y
del Estado Nacional.
Si observamos las cifras el presupuesto regional en educación apenas se
incrementaría en un 7.5%, sin embargo el presupuesto del pliego MED
experimentaría un incremento - considerando la demanda adicional – del 66.9%.
La solicitud por mayores recursos se concentra en el “Shock de Inversiones”, es
decir, en el programa Nacional de Infraestructura Educativa (S/.158 Millones); el
incremento de una hora lectiva en primaria y secundaria (S/.402.9 Millones);
material educativo para la educación básica (S/.177.8 Millones); política de
incentivos a la evaluación (S/.100 Millones); entre otros.
Tal como podemos observar en el cuadro 4, de atenderse la demanda adicional, el
presupuesto de los OPD experimentaría un crecimiento del 140% respecto del PIA
del 2006, recursos que estarían destinados en gran medida al Instituto Peruano del
Deporte (IPD), básicamente al mejoramiento de la infraestructura deportiva.
MEDIDAS DE POLÍTICA QUE SE EXPRESAN EN EL PRESUPUESTO
Si bien es cierto que al inicio los anuncios de medidas gubernamentales en el campo
de la educación más parecían un “listado de lavandería”, luego de la presentación
del ministro Chang en el Congreso de la República, empezaron a configurar una
lógica coherente a partir de su articulación en los objetivos de calidad y equidad.
Esta propuesta de política puede ser discutible, sin embargo cabe reconocer que se
propone implementar la Ley General de Educación, asimismo, articularse con el
Proyecto Educativo Nacional.
Los diversos elementos de los lineamientos de política deberán expresarse en
medidas de corto plazo que se incluyen el Plan Operativo del Sector (POA) y el
Presupuesto Inicial de Apertura (PIA); y de otro lado, en medidas de mediano y largo
plazo que incluye el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM).
Tal como podemos apreciar en el cuadro 5, la demanda adicional de recursos
solicitada por el MED recoge, en gran medida, los objetivos estratégicos, generales y
específicos planteados.
La importancia de la discusión en torno al presupuesto destaca los propósitos de la
política educativa, caso infrecuente en los últimos años. Asimismo, la demanda
adicional no atendida por el MEF pone a prueba la capacidad negociadora de los
técnicos del MED y la fortaleza de los argumentos que sustentan las medidas de
política planteadas por el Ing. Chang. De otro lado, posiciona en el foco de la
discusión, no las prioridades de la coyuntura estimuladas por el afán de rentabilidad
política, sino a los propósitos educacionales con un horizonte temporal más
ambicioso.
Como es evidente, existe algunas ausencias, como: el logro de la equidad en el
acceso y calidad en los ámbitos rurales y la mejora la calidad de la Educación
Intercultural Bilingüe, que son aspectos que se consideran en el presupuesto
asignado por el MEF para el PEAR, sin embargo, no se visualiza en él temas como:
la ampliación los programas y servicios de educación inicial para atender
integralmente a los niños de 0 a 2 años y de 3 a 5 años; el acceso de los estudiantes
con discapacidad a las aulas regulares, las acciones para hacer frente a actos de
corrupción; la participación ciudadana en la rendición de cuentas, la acreditación de
la Educación Superior; y finalmente, el anuncio de la participación de los Municipios
en la Gestión Educativa..
NUEVO ENFOQUE VIEJAS PRETENSIONES
La costumbre de elaborar presupuestos históricos bajo el procedimiento de “clonar”
la estructura programática y de gasto de años precedentes, ha sido dejada de lado
para asumir un presupuesto por resultados, que bajo el Enfoque del Marcó Lógico
(EML) implica subordinar las actividades, tareas y recursos de diferente naturaleza a
resultados - coherentes con las políticas generales - que sean verificables
objetivamente y por lo tanto medibles y evaluables.
Este nuevo enfoque presupuestal tiene la virtud de fortalecer el control sobre el uso
de los recursos, pero a su vez se constituye en una amenaza que tendrán que
enfrentar los técnicos que laboran en el aparato del Estado, en la medida que
mientras desarrollen nuevas capacidades de argumentar las necesidades de
recursos del Sector sobre la base de resultados, es poco probable que su solicitud
de demanda adicional sea atendida por el MEF. Por lo tanto, como pronostican los
entendidos, las proyecciones de déficit fiscal para el presente año que eran de 0.2%
del PBI, se convertirán en un superávit del 0.6% liberando así recursos para ser
utilizados, posiblemente, en pre pagos de la deuda externa tal como los hizo el
anterior gobierno en 2005.
En el plano político, el presupuesto por resultados se constituye en una forma de
control social que ejerce el sistema sobre los sectores beneficiarios de los
programas y proyectos educativos que dirigirá el MED en adelante.
COMENTARIO FINAL
Una condición necesaria para mejorar la argumentación de mayores recursos
presupuestales es apurar la legitimación e institucionalización de la propuesta de
PEN elaborada por el Consejo Nacional de Educación, de ser así, en un segundo
momento, el PEN deberá articularse, mediante el diálogo constructivo, con los
Proyectos Educativos Regionales (PER);los Planes Educativos Locales (PEL)
elaborados por iniciativa de las UGEL y algunos municipios con participación del
Consejo Participativo Local de Educación (COPALE), asimismo, éstos deberán estar
concordados con los Proyectos Educativos de las Redes Educativas y los Proyectos
Educativos Institucionales de las Escuelas y Colegios de cada Provincia y Distrito.
Para que las propuestas se concreticen en presupuestos, los objetivos estratégicos
del PEN deberán ser considerados en el PESEM formulado por el MED, y en los
Planes Operativos Anuales (POA) de cada una de las Unidades Ejecutoras
involucradas en la provisión del servicio educativo público. A su vez las Instituciones
Educativas deberán jugar el papel de unidades formuladoras de Proyectos de
Inversión Pública (PIP), es decir, deberán desarrollar capacidades – sobre la base
de sus Proyectos Institucionales – para el diseño, formulación y gestión de proyectos
bajo el enfoque del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), asimismo,
proyectos de inversión, innovación y desarrollo educativo a ser financiados por el
Fondo Nacional de Desarrollo de la educación Peruana (FONDEP)9. Este proceso
favorecerá la materialización de los objetivos estratégicos del PEN en actividades,
recursos y metas de cada presupuesto anual hasta el 2021. |
